Проблемні питання у визначенні повноважень прокурора при здійсненні нагляду за додержання законів при проведенні досудового розслідування

 

Прийняття та впровадження нового Кримінального процесуального кодексу України [1] зумовило зміни у кримінальному судочинстві. Впроваджено новий підхід до визначення статусу та повноважень суб’єктів кримінального процесу, взаємовідносин між ними, що обумовило внесення змін й до низки законів, що регламентують діяльність правоохоронних органів, з метою оптимізації їх діяльності у нових умовах.

 

Новим Законом України “Про прокуратуру” [2] визначено правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України. Нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 2 Закону визначено однією з функцій прокуратури.

 

Однак, щодо повноважень прокурора при здійсненні нагляду за досудовим слідством законодавець у статті 25 Закону України “Про прокуратуру” зробив посилання до Кримінального процесуального кодексу України, визначивши, що прокурор у цій сфері користується правами та виконує обов’язки, передбачені КПК. При цьому додатково акцентовано увагу, на те, що вказівки прокурора підлягають виконанню у разі надання їх в межах повноважень та на відповідальність прокурора за видання розпоряджень поза межами його повноважень.

 

За таких обставин правильне визначення статусу прокурора, обсягу його повноважень та форми їх реалізації при здійсненні нагляду, визначення меж компетенції та переосмислення ролі прокурора в умовах реформування є надзвичайно важливим, особливо зважаючи на безумовну вимогу статті 19 Конституції України [2], якою встановлено, що органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Ця норма Конституції реалізує для службовців органів державної влади, у тому числі і прокурорів, принцип: «дозволено лише те, що прямо передбачено законом».

 

За частиною 1 ст. 9 КПК прокурор зобов’язаний неухильно додержуватися вимог Конституції України, КПК, міжнародних договорів, вимог інших актів законодавства. Відповідно до ст. 86 КПК доказ визнається допустимим, якщо він отриманий у порядку, встановленому КПК. Недопустимий доказ не може бути використаний при прийнятті процесуальних рішень, на нього не може посилатись суд при ухваленні судового рішення.

 

Відповідно, невірне визначення обсягу повноважень прокурора, вихід за межі компетенції при  їх реалізації може призвести до порушень приписів кримінального процесуального законодавства та наслідком -  визнання таких дій протиправними, а зібрані під час розслідування провадження докази – недопустимими.

 

Дослідженню природи та розмежування повноважень прокурорів при здійсненні нагляду за досудовим розслідуванням присвячували свої праці П.Каркач, І. Козьяков, М. Косюта, І. Марочкін, Г. Середа, О. Толочко та інші вченні, але з прийняттям Кримінального процесуального кодексу та нового Закону України “Про прокуратуру” виникло безліч дискусійних питаньта з’явилась нагальна потреба усунення суперечностей, пов’язаних із визначенням компетенції прокурорів.

 

У кримінальному процесі основні повноваження прокурора визначаються статтею 36 КПК України. При цьому законодавець у названій статті розмежував компетенцію в залежності від стадії кримінального процесу. Частиною 2 названої статті окреслено повноваження при здійсненні нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування у формі процесуального керівництва. У 4 частині цієї статті регламентовано повноваження керівників органів прокуратури та апаратів прокуратур під час судового розгляду справ та перегляду судових рішень. Частиною 5 статті окреслено права керівників органів прокуратури на зміну органу досудового розслідування, а у частині 6  - право керівників органів прокуратури на скасування постанов слідчих та підпорядкованих прокурорів.

 

Деякі повноваження прокурора під час досудового розслідування регламентовано й ст. 37 КПК щодо визначення прокурора,  групи прокурорів та старшого прокурора групи у конкретному кримінальному провадженні, зміні процесуального керівника.
Різноманітні права прокурора з різним статусом містяться в інших статтях КПК, що вказує на необхідність ретельного вивчення, визначення та систематизації повноважень прокурора у кримінальному проваджені.

 

У чинному КПК повноваження прокурорів зафіксовано з визначенням їх як суб’єктів у різних формах. Це і процесуальний керівник, і керівник органу прокуратури, і  прокурор, який проводив екстрадиційну перевірку, і як службова особа органу прокуратури вищого рівня, прокурор вищого рівня. Крім того, здійснюється посилання на повноваження органу прокуратури, що діє в особі своїх керівників.

 

Повноваження прокурора – процесуального керівника у кримінальному проваджені наведено у ч. 2 ст. 36 КПК та у статтях, що регламентують прийняття процесуальних рішень та проведення конкретних слідчих (розшукових) та негласних слідчих (розшукових) дій, зокрема:

 

•    Забезпечувати проведення досудового розслідування у розумні строки (ч. 2 ст. 28 КПК).
•    Вносити клопотання Президенту України про відсторонення від посади особи, що призначена на посаду Президентом України та щодо інших осіб ( ст. 154 КПК).
•    Продовжувати строк проведення НС(Р)Д у випадках, коли така дія проводиться за його рішенням (ч 5 ст. 246 КПК).
•    Вживати заходів до збереження речей та документів, одержаних під час проведення НС(Р)Д (ч. 4 ст. 252 КПК).
•    Повідомляти про обмеження конституційних прав громадян, стосовно яких проводились НС(Р)Д (ст. 253 КПК).
•    Погоджувати чи приймати рішення про знищення відомостей, речей та документів, отриманих в результаті проведення НС(Р)Д (ст. 255 КПК).
•    Повідомляти про нову підозру чи змінювати раніше повідомлену підозру у випадках, коли повідомлення про підозру здійснювалось прокурором (ст. 279 КПК).
•    Відновлювати зупинене досудове розслідування (ст. 282 КПК).
•    Приймати рішення про закриття кримінального провадження щодо підозрюваного з підстав, визначених ч. 1 ст. 284 КПК  (ч. 4 ст. 284 КПК), та скасовувати незаконні постанови слідчих про закриття.
Повноваження керівника органу прокуратури містяться у різних розділах КПК. Наведу приблизний перелік основних повноважень:
•    Доручати здійснення досудового розслідування іншому органу досудового розслідування (ч. 5 ст. 36 КПК).
•    Скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих та підпорядкованих прокурорів (ч. 6 ст. 36 КПК).
•    Визначати прокурора,  групу прокурорів та старшого прокурора у такій групі у конкретному кримінальному провадженні, змінювати процесуального керівника (ст. 37 КПК).
•    Призначати прокурора у разі задоволення відводу прокурора у кримінальному провадженні (ч. 1 ст. 83 КПК).
•    Вносити (Генеральний прокурор України) клопотання до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про відсторонення судді від посади (ч. 3 ст. 154 КПК) (ст. 91 Закону України «Про судоустрій та статус суддів»).
•    Продовжувати строки досудового розслідування (ст. 294 КПК).
•    Здійснювати письмове повідомлення про підозру особам, щодо яких здійснюється особливий порядок кримінального провадження (ст. 481 КПК).
•    Скасовувати тимчасовий чи ектрадиційний арешт або запобіжний захід за дорученням або погодженням з ГПУ (ст. 586 КПК, стаття 20 закону України «Про попереднє ув’язнення»).
•    У межах повноважень надавати обов’язкові до виконання вказівки з питань досудового розслідування(ст. 25 ЗУ «Про прокуратуру»).
Повноваження органу прокуратури:
•    Здійснювати службовою особою органу функцій державного експерта з питань таємниць відповідно до закону у сфері державної таємниці (ст. 518 КПК).
•    Здійснювати міжнародне співробітництво під час кримінального провадження (розділ ІХ КПК).
Повноваження прокурора який проводить екстрадиційну перевірку:
•    Брати участь у судовому розгляді скарги на рішення про видачу особи (екстрадицію), оскаржувати рішення суду в апеляційному та касаційному порядку (ст. 591 КПК).

Повноваження прокурора вищого рівня та службової особи органу прокуратури вищого рівня:

 

•    Погоджувати клопотання начальника слідчого підрозділу або відмовляти у його погодженні у випадках відмови прокурора – процесуального керівника в його погодженні (ч.3 ст. 40КПК).
•    Розглядати скарги підозрюваного, обвинуваченого, потерпілого недотримання розумних строків слідчим, прокурором під час досудового розслідування (ч. 1 ст. 308 КПК).
•    Надавати вказівки нижчестоящому прокурору  щодо строків  вчинення певних процесуальних дій або прийняття процесуальних рішень (ч. 2 ст. 308 КПК).
•    Розглядати скарги слідчого на рішення, дії чи бездіяльність прокурора та за наявності підстав здійснювати заміну прокурора з числа службових осіб органів прокуратури того самого рівня в досудовому провадженні, де було прийняте або вчинено незаконне рішення, дія чи бездіяльність (ст.ст. 312, 313 КПК).

 

Таке різноманіття у визначенні прокурора, його повноважень певним чином ускладнює питання щодо встановлення компетенції конкретного прокурора в окремих випадках.

Колізії:

 

Пунктом 10 ч. 1 ст. 3 КПК визначено, що кримінальне провадження це – досудове розслідування і судове провадження, процесуальні дії у зв’язку із вчиненням діяння, передбаченого законом України про кримінальну відповідальність.

 

Колективом авторів науково-практичного коментаря до КПК [4]  зазначено, що процесуальне керівництво прокурора – організація процесу досудового розслідування, визначення напрямів розслідування, координація процесуальних дій, сприяння створенню умов для нормального функціонування слідчих, забезпечення додержання у процесі розслідування вимог законів України. Однак, таке широке тлумачення не дає можливості для однозначного визначення, що процесуальне керівництво – це діяльність конкретного прокурора у конкретному провадженні. Таке розуміння витікає із тлумачення ч. 1 ст. 37 КПК, відповідно до якої здійснення повноважень прокурора у конкретному кримінальному провадженні відбувається після призначення його процесуальним керівником у розпочатому розслідуванні.

 

У той же час, у статті 36 КПК статус процесуального керівника та керівника органу прокуратури змішується.

 

Так, пунктом  9 ч. 1 ст. 36 КПК України прийняття процесуального рішення про продовження строків досудового розслідування віднесено до компетенції прокурора, який здійснює нагляд у формі процесуального керівництва. При цьому у статтях 294, 295 КПК, якими регламентовано порядок продовження строків досудового розслідування, таке право визначено виключно за керівниками органів прокуратури.

 

Продовження процесуальних строків досудового розслідування керівником органу прокуратури не може розглядатись як реалізація повноважень процесуального керівника, оскільки  керівник прокуратури не визначається процесуальним керівником у справі, як того вимагає частина 1 статті 37 КПК України. Такі функції керівника прокуратури можливо розглядати як відомчий нагляд за діяльністю підлеглого прокурора, на якого ст. 28 КПК України покладено обов’язок забезпечення проведення досудового розслідування у розумні строки.

 

У той же час, саме прокурор – процесуальний керівник, а не керівник прокуратури за ст. 246 КПК наділений правом на продовження строків проведення негласних слідчих (розшукових) дій, попри таке повноваження ст. 36 КПК за процесуальним керівником не закріплено.

 

Пунктом 11 ч. 1 ст. 36 КПК саме прокурор – процесуальний керівник наділений правом повідомляти особі про підозру. З урахуванням того, що повідомлення про підозру є одним з найважливіших документів у кримінальному проваджені, виноситься лише за наявності достатніх доказів для підозри особи у вчиненні кримінального правопорушення, його винесення визначає подальше спрямування кримінального провадження. У той же час, правом на  письмове повідомлення про підозру особам, щодо яких здійснюється особливий порядок кримінального провадження (ст. 481 КПК), наділені виключно керівники органів прокуратури, діяльність яких не пов’язана з процесуальним керівництвом у конкретній справі.

 

Викликає питання також повноваження керівників органів прокуратури, визначене у частині 6 ст. 36 КПК  щодо права скасовувати незаконні постанови слідчих та прокурорів. Оскільки правом на скасування постанови слідчого наділений й прокурор – процесуальний керівник, надання повноважень керівнику органу прокуратури права скасовувати, крім постанови прокурора, ще й постанови слідчого вказує на те, що законодавцем у таких випадках не ототожнюється керівник органу прокуратури та процесуальний керівник як одна особа. За таких обставин виникає питання,  чи не суперечить таке право керівника прокуратури вимогам ст. 26 КПК щодо диспозитивності у кримінальному процесі, згідно з якою сторони є вільними у використанні своїх прав, та ч 1 статті 36 КПК, відповідно до якої прокурор при здійсненні повноважень є самостійним у своїй процесуальній діяльності.

 

Можливо допустити, що таке право прокурора - керівника прокуратури на скасування незаконних постанов обумовлено його повноваженнями, визначеними у ст. 313 КПК, яка регламентує порядок вирішення скарг слідчого на рішення дії чи бездіяльність й надає право службовій особі органу прокуратури вищого рівня скасовувати рішення прокурора процесуального керівника. Однак, у такому разі прокурори районів, районів у містах, міжрайонні та спеціалізовані прокурори, їх перші заступники та заступники, які є керівниками нижчого рівня органів прокуратури, не наділені можливістю реалізації повноважень, зазначених у ч. 6 ст. 36 КПК.

 

Неоднозначним є визначення повноважень прокурора щодо надання вказівок у кримінальному провадженні. Таке право закріплено за прокурором – процесуальним керівником ( п. 4 ч. 1 ст. 36 КПК) для слідчого, яким він керує, прокурором вищого рівня (ч. 2 ст. 308 КПК) прокурору нижчого рівня – процесуальному керівнику. У останньому випадку прокурор не є процесуальним керівником у кримінальному провадженні. Яким чином необхідно тлумачити право прокурора – керівника прокуратури щодо надання вказівок нижчестоящому прокурору у межах повноважень?

 

 

1)    надання вказівок у всіх провадженнях, що перебувають під наглядом процесуальних керівників, які йому підпорядковані;
2)    надання вказівок прокурорам та слідчим лише у провадженнях, де керівник прокуратури є керівником групи прокурорів;
3)    надання вказівок лише прокурору за наслідками розгляду скарг у порядку ст. 308 КПК на недотримання розумних строків;
4)    надання вказівок лише слідчому за наслідками розгляду скарг у порядку ст. 308 КПК на недотримання розумних строків;

 

Який із зазначених варіантів вірний, особливо зважаючи на те, що ч. 2 ст. 308 КПК передбачає надання вказівок керівником прокуратури лише прокурору, а ч. 1 ст. 25 Закону України “Про прокуратуру” передбачає право прокурора надання вказівок лише органам досудового розслідування, дізнання та тим, що проводять оперативно-розшукову діяльність.

 

Крім того,  прокурор - процесуальний керівник наділений правом надання вказівок слідчому лише щодо проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій, але в жодному випадку не наділений правом надання вказівок на прийняття процесуальних рішень. Тобто у разі необхідності прийняття у кримінальному проваджені рішення, яке не прийняв слідчий, процесуальний керівник повинен прийняти його самостійно у межах компетенції. Проте, наприклад, прокурор не вправі надати  вказівку слідчому про закриття кримінального провадження, а з урахуванням вимог ч. 3 ст. 284 КПК, у випадках, коли особі не повідомлялось про підозру, не уповноважений і сам прийняти таке рішення.

 

Натомість прокурор вищого рівня при розгляді скарги на недотримання розумних строків може надати вказівки прокурору – процесуальному керівнику щодо строків вчинення певних процесуальних дій або прийняття процесуальних рішень.
Однак, повноваження прокурора вищого рівня щодо надання вказівок обмежені тим, що вони можуть надаватись лише під час розгляду скарги на недотримання розумних строків, а не з власної ініціативи, такі вказівки можуть стосуватись лише строків проведення процесуальних дій або прийняття процесуальних рішень, й оскільки такі вказівки надаються прокурору, а не слідчому, визначення процесуальних рішень обмежується компетенцією процесуального керівника.

 

Окремого наукового вивчення потребує питання повноважень прокурора при розгляді звернень громадян під час досудового розслідування.

 

Оскарження рішень,  дії чи бездіяльності слідчого або прокурора, які можуть бути оскаржені під час досудового розслідування, та право на оскарження визначені у главі 26 КПК України. При цьому більшість скарг на рішення, дії чи бездіяльність слідчого та прокурора під час досудового розслідування підлягає розгляду слідчим суддею та судом під час підготовчого провадження в суді.
При цьому повноважень прокурора – процесуального керівника на розгляд скарг на дії слідчого не передбачено ні у зазначеній главі, ні у ст. 36 КПК України. Процесуальний керівник вправі розглядати лише клопотання учасників процесу.

 

 

•    Підозрюваний, обвинувачений, потерпілий мають право оскаржити прокурору вищого рівня недотримання розумних строків слідчим, прокурором. (ч. 1 ст. 308 КПК).
•    Слідчий вправі оскаржити до прокуратури вищого рівня, стосовно прокуратури, в якій обіймає посаду прокурор, рішення, дії чи бездіяльність процесуального керівника (ст.ст. 311 – 313 КПК).

 

Оскарження іншими суб’єктами, а також інших дій чи бездіяльності прокурора під час досудового розслідування не передбачено.  При цьому ч. 4 ст. 313 КПК прямо визначено, що рішення службової особи органу прокуратури вищого рівня є остаточним і оскарженню не підлягає, а можливість оскарження  рішень, дій та бездіяльності прокурора вищого рівня при розгляді скарги на недотримання розумних строків КПК не передбачено. Такими повноваженням КПК не наділені й керівники та службові особи прокуратур вищого рівня.

 

Оскільки статтею 12 Закону України «Про звернення громадян» визначено, що сфера цього Закону не поширюється на порядок розгляду заяв і скарг громадян, встановлений кримінальним – процесуальним кодексом, рішення, дії та бездіяльність прокурора при розгляді скарг на недотримання розумних строків підлягають розгляду з дотримання вимог названого закону.

 

З урахуванням зазначених вимог можливо зробити висновок, що службові особи органів прокуратури наділені повноваженнями на розгляд звернень заявника, не визнаного потерпілим у провадженні, цивільного позивача, цивільного відповідача, їх представників лише щодо скарг на рішення, дії та бездіяльність прокурорів щодо дотримання розумних строків у порядку, визначеному Законом України «Про звернення громадян», але в такому випадку прокурор не наділений правом на надання обов’язкових для виконання вказівок у розумінні КПК чи скасування процесуальних рішень.

 

Неоднозначною є й позиція щодо компетенції прокурора пред’являти підозру особі, щодо якої здійснюється особливий порядок провадження, встановлений Главою 37 КПК. Визначеним у статті 480 КПК особам підозру вправі пред’явити Генеральний прокурор України, особа, яка виконує його обов’язки, заступник Генерального прокурора України, керівник регіональної прокуратури з розмежуванням компетенції, визначеної  у ст. 481 КПК України.

 

Закон України “Про прокуратуру” розмежування щодо компетенції вищезазначених прокурорів щодо винесення підозри не містить, як і ст. 36 КПК України. Натомість існує загальна норма, яка передбачає право на пред’явлення підозри лише у процесуального керівника. Права керівника прокуратури, який не є процесуальним керівником та не входить до групи прокурорів, визначені у статті 36 КПК, такого права не передбачають.

 

За таких обставин виникає питання, чи вправі керівник прокуратури, уповноважений на винесення підозри щодо окремої категорії осіб, вчиняти такі дії, не будучи процесуальним керівником.

 

Аналогічно залишається дискусійним питання й щодо статусу й повноважень у кримінальному провадженні прокурора при прийнятті рішення щодо внесення клопотання про проведення стосовно адвоката слідчих дій, що можуть проводитись виключно з дозволу суду.

 

Відповідно до п. 10 ч. 2 ст. 36 КПК України внесення слідчому судді  клопотань про проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій є виключно компетенцією прокурора, який здійснює нагляд за  додержанням законів під час досудового розслідування у формі процесуального керівництва. Право керівника прокуратури  на внесення таких клопотань не передбачено ні ст. 36,  ні главою 36 КПК України.

 

Пунктом 3 ч. 1 ст. 23 Закону України “Про адвокатуру та адвокатську діяльність” від 05.07.2012 правом на внесення зазначених клопотань наділені виключно Генеральний прокурор України, його заступники, прокурори Автономної Республіки Крим, області, міста Києва та міста Севастополя.

 

Тому виникає питання, чи слід таку вимогу закону щодо забезпечення гарантій діяльності адвоката сприймати звужено до компетенції певного керівника прокуратури на винесення відповідного рішення, чи розширено як вимогу, щоб процесуальне керівництво у цій категорії здійснювалось саме за участі або під керівництвом визначених керівників органів прокуратури, уповноважених на прийняття рішень щодо внесення клопотань про проведення слідчих дій за рішенням суду та оголошення підозри адвокату.

 

Встановлені Законом України “Про адвокатуру та адвокатську діяльність” гарантії діяльності адвоката щодо внесення клопотань лише певними керівниками прокуратури не знайшли свого відображення серед повноважень керівників прокуратури ні в Законі України “Про прокуратуру”, ні в КПК України. А відтак, за наявності такої неузгодженості реалізація гарантій адвоката у кримінальному провадженні можлива лише у випадку включення до складу групи прокурорів у справах цієї категорії відповідного керівника прокуратури, уповноваженого на здійснення повідомлення про підозру.

 

Наведені суперечності вказують на необхідність систематизації та розмежування повноважень прокурорів процесуальних керівників та керівників прокуратури, службових осіб вищестоящої прокуратури шляхом внесенням відповідних змін до Кримінального процесуального кодексу України та Закону України “Про прокуратуру”.

Список використаних джерел:

1.    Кримінальний процесуальний кодекс України.
2.    Законом України “Про прокуратуру” від 14.10.2014  №1697-УІІ
3.    Конституція України.
4.    Кримінальний процесуальний кодекс України. Науково-практичний коментар: у 2 т. Т.1/ О.М. Бандурка, Є.М. Блажівський, Є.Р. Бурдоль та ін. – Х.: Право, 2012. – 768 с.